宁夏农业水价综合改革的实践与思考研究
1 宁夏农业水价综合改革主要做法
1.1 探索建立农业用水水权制度
2014年，水利部印发了《关于开展水权试点工作的通知》（水资源〔2014〕222号），将宁夏列为全国7个水权试点地区之一。宁夏农业用水确权涉及到引黄灌区5市18个县（区）和宁夏农垦集团，涵盖了灌区农业直开口4293个，确权水量为45.64亿立方米，涉及灌溉面积近800万亩。共发放水资源使用权证353本。完成水资源使用权确权数据库和水权交易平台建设，确权成果以统计图、列表、地图分布的形式展现。出台《宁夏计划用水管理办法》、《宁夏水资源使用权用途管制办法》（试行）《宁夏水权收储管理暂行办法》（试行）《宁夏水权交易管理暂行办法》（试行）。组建了水权收储交易中心，建立了水权交易平台，开展水权交易试点，探索行业间、用水户间等多种形式的水权交易流转方式。
1.2 初步建立农田水利工程运行管护机制
以现代化生态灌区建设为抓手，推进水价改革机制建设。编制《宁夏引黄现代化生态灌区建设规划（2016-2025年）》。从灌区管理体制机制，水价、水权、产权改革，量测水设施及灌区信息化建设，引入社会资本等方面，全面探索投、建、管、服一体化发展模式，为现代水利转型发展和水价综合改革贡献宁夏智慧。
建立水利工程“专群结合”管理模式。通过组建农民用水协会等群管组织，对灌区支斗渠及田间供水工程实行协会经营管理，县乡村监督协调，水管单位指导服务的管理体制。建立小型水利工程长效管护机制。制定了水利水保工程管理、小型水利工程维修养护、水利工程水费计收使用等4大类73项规章制度，完成各县（市、区）小型水利工程产权确权工作，优化完善基层水利服务机构519个，11类17.1万处小型水利工程全部建立了工程档案，15.5万处工程落实了管护主体与责任，13.2万处工程已颁发了工程产权证书，修订完善各类工程运行管理制度200余项。落实水利工程维修养护经费。自治区财政每年下达经费9000万元，专门用于骨干水利工程维修养护，确保水利工程良性运行。
1.3 逐步建立健全水价形成机制
在引黄灌区统一實行“一价制”和“一票制”水费计征方式，将干渠水价、征工折款和支斗渠维护管理费“三费”合一，分别以干渠直开口或支渠直开口为计量点实行按方计量收费供水价格机制;同时改革水费收缴管理办法，实行由水管单位开票到户，农民用水协会送票到户，农民按水票交费的收缴管理制度。实行分类计价制度和超定额累进加价制度，对超定额用水一律实行加价收费;同时明确了水费实行统一收取、先交后返、分级使用的管理办法。
1.4 建立精准补贴和节水奖励机制
2016年3月，自治区人民政府出台《宁夏节约用水奖惩暂行办法》（宁政办发〔2016〕40号），按照分级奖励、节奖超罚的原则，建立“谁节水、谁受益，谁超用、谁受罚”的用水节奖超罚机制，鼓励各地、各行业取用水户节约用水。自治区财政积极筹措资金，通过水资源费、超定额用水加价水费、水权转让费、水权交易费、财政补助等，建立节水奖励资金，对节水成绩突出的单位和用水户进行奖励。
2 改革存在的主要问题
2.1 现行水价严重低于运行成本
经过对宁夏引黄灌区骨干水利工程供水定价成本进行监审，10个干渠管理单位水利工程供水定价总成本为51460.16万元，核定年供水量432691.44万立方米，单位供水成本定价为11.89分/立方米。其中：核定唐徕渠等7个自流灌区水利工程供水定价成本总额19886.53万元，核定年供水量358710.84万立方米，单位供水定价成本为5.54分/立方米;核定固海扬水等3个扬水灌区水利工程供水定价成本总额为31573.63万元，核定年供水量73981万立方米，单位供水定价成本为42.68分/立方米。通过监审结果可以看出，现行水价远低于供水成本，已处于较低水平，水价作为经济杠杆和农业节水的调节作用难以发挥。
2.2 灌区量测水设施不完善
农业用水有效计量是农业水价综合改革的基础，是实施总量控制、落实农业水权、定额管理、水费计收、实施用水补贴和节水奖励的依据。宁夏农业用水计量到各大干渠进口和干渠直开口，计量设施简陋、方式落后，精度不高，亟待更新改造。斗渠以下大部分没有配套计量设施，不能计量到户，尚无法完成从“按亩收费”到“按方收费”转变。灌区在没有配套完善的计量设施的情况下导致水资源确权、农户间水权交易、精准补贴和执行终端水价短期内还不能实现。
2.3 农业灌溉面积不实
灌溉面积是分配用水指标、制定灌溉配水预案、计算分摊水费的重要基础。目前，灌区存在登记在册、申报配水、土地确权、遥感调查、种粮直补、收取水费、实际灌溉等多种面积，大部分村（协会）有多套面积数据，不同的需求填报不同的数据。很多农户在册交费面积与实际灌溉面积有较大出入，给水资源配置、水权确权、水费收取等工作带来了极大困难。
2.4 小型水利工程管养经费短缺
近年来，宁夏灌区水管单位实行了“收支两条线”管理方式后，依靠自治区财政资金，解除了长期困扰水管单位收不抵支、维修养护经费不足的问题。但属末级渠系管理的农民用水协会，仍存在末级渠系维修养护、协会运行、人员工资等经费不足的问题。协会用于维修养护、人员工资、运行管理等资金来源主要靠水管单位返还的支渠以下水费，根据《小型农田水利工程维修养护定额》测算，我区约800万亩灌溉面积，亩均养护经费在25-30元，每年小型农田水利工程维修经费约2.0-2.4亿元。由于县级财政薄弱，基本上不投入，依靠水费返还款中约70%用于维修养护，并不足以满足日常维修管护，在末级渠系水价不到位的情况下，大量的小型水利工程管养经费缺乏保障，存在“有人建，无人管或无力管”的问题。 2.5 水价改革长效机制建设以及精准补贴资金落实难度较大
农业水价综合改革关键在于“先建机制后建工程”和“花钱买机制”。《农田水利条例》也明确县级以上人民政府应当建立农田水利工程运行维护经费合理负担机制。随着后期改革区域逐步扩大，农田水利基础设施建设、计量设施配套、信息化管理平台建立、农业用水精准补贴、农业灌溉节水奖励等都需要财政大力支持，宁夏经济相对落后，地方财政难以落实精准补贴与节水奖励资金。落实改革经费和建立水价改革长效机制难度更大。
3 推进农业水价综合改革的建议
3.1 建立科学的农业水价形成机制
结合宁夏灌区的实际，明确农业水价成本核定、价格制定原则和方法，核定各类水利工程供水成本，落实供水成本监审并公开成本监审结论。供水管理部门应定期公开成本，健全成本公开制度;要统筹考虑供水成本、用水户承受能力、补贴机制建立等因素，合理制定农业水价调价方案，按照“保障工程良性运行、用水户可承受、分类分级定价、差额财政补贴、小步快走与分步到位”等原则稳步调整;区分粮食作物、经济作物、养殖业等用水类型，根据农业用水定额、投入产出比，在终端用水环节完善分类水价，用水量大或附加值高的经济作物和养殖业用水价格可高于其他用水类型;按照制定的农业用水定额标准，对超定额用水实行累进加价制度。
3.2 加大投资力度，完善供水计量设施
要加大干、支渠及以下渠道量测水设施、自动化控制设施和信息化建设投入，建立与水价、管理水平相适应的灌溉智能化、测量精准化和管理信息化的现代化灌区。配套完善末级渠系计量设施，要尽量细化计量单元，解决好用水计量到户问题，最终实现终端水价。解决好由传统的按亩收费方式逐步转向按方等收费方式，同时可为水资源确权、水权交易和精准补贴打好基础，保证農业水价综合改革顺利实施。
3.3 应用土地确权成果，为农田灌溉用水等提供合法依据
自2012年，我国就已全面推动农村土地确权工作。自然资源部、农业农村部、财政部三部委联合下发通知，明确要求我国农村集体土地确权登记发证工作要在2018年年底前全部完成。目前，宁夏各地区确权成果还未公布，相关职能部门应尽快完成土地确权并公布农村土地确权面积，为粮食补贴、农业灌溉配水、水费收缴等提供合法依据。
3.4 加大扶持农民用水合作组织，确保其健康发展
要充分意识到加强农民用水协会能力建设的重要性。将农村用水决策权、农田水利工程使用权交给农民自己。加大培训力度，以测量水、农业节水灌溉技术等业务知识为重点，提高协会人员业务技能。建立评价、考核体系，定期对协会进行考核。建立农民用水协会用水收费台账和收费审计监督机制。制定出台能够促进农民用水协会健康发展的好政策，为建立定位准确，责权利清晰，经费扶持到位，监管主体明确的农民用水合作组织体系提供政策保障、组织保障。
3.5 完善农业水价补贴机制
在水资源日益紧缺的情况下，通过水价引导农民节约用水有一定的必要性和合理性。但由于农民收入仍偏低，按照运行成本、完全成本或者适当盈利水平制定新的水价后，农业用水成本会大幅度提高，农民负担也会加重，这与农业水价综合改革要求不符。因此，推行农业水价综合改革，要同步建立农业水价补贴机制，对农民用水成本给予适当的补贴。这不仅有利于实现节约用水和减轻农民负担双重效益，还有利于农业水价改革的持续推进。补贴方式主要有两种：（1）对种粮用水户定额内用水进行补贴，按照改革前后水价差额进行补贴，补贴经协会申请、水务局审核后，在水费计收过程中直接扣减。（2）根据运行成本缺口，对用水合作组织、新型经营主体、灌区管理单位等进行补贴，农民只承担末级渠系成本，水费收入全部用于支渠以下农田水利工程维修养护和节水奖励，取之于民、用之于民。
